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《江西省交通运输厅关于加强普通国省干线公路PPP项目建设管理的指导意见》解读

来源:作者: 时间:2019-02-12

一、起草背景 

PPP 是一个较新事物近两年由于政府推动,发展迅速目前,赣州、抚州、萍乡、吉安、上饶、新余等设区市共28个普通国省干线公路项目采用了PPP模式但由于PPP是一个尚在发展中的事务,在实际执行过程中相关规定不完善,有些规定还有很多矛盾因此对于项目建设管理在执行过程中存在很多问题,主要有: 

1、 基本建设程序执行不严 

PPP项目不仅要执行基本建设程序还需要完成PPP项目规定流程,因此其批复流程较普通项目更长更繁琐但有些地方急于要完成投资额,实施过程进行了简化流程存在有些PPP流程尚未完成就已经开始招标施工,有些项目监理单位尚未确定即已开始施工 

2、合同风险 

PPP项目合同不同于施工合同有一个较为成熟的范本PPP合同委托PPP咨询单位编制,而PPP咨询单位大多为非公路行业单位对公路行业的特殊性了解不足,不能满足PPP项目实施从前到后的全过程的需要各阶段风险预计不足,将有可能产生较大的合同风险 

3、招标出现新问题 

PPP项目由于是投资人的招标有些PPP规定可以采用竞争性谈判方式采购投资人,而现在有些项目利用这点两标并一标(投资人和施工标)绕过了招投标的有关规定,通过竞争性谈判方式委托了施工单位 

4、监理管理出现了不同点 

PPP项目公司大多既负责投资(业主)也负责施工(承包人),因此对于监理对承包人的管理造成了麻烦监理单位对PPP项目的监理工作,存有不敢管的疑虑 

5、投资费用风险 

公路PPP项目可以采用BOT、EPC等多种方式目前国省道大多为政府付费项目。投资人可以负责设计、施工、投资、运营等全方面因此政府方在委托投资人的时候,若研究深度不足均由投资人负责设计工作,将有可能造成费用出现较大的偏差对于政府方的费用支出风险增大。 

这些问题将给工程的项目建设带来了很大的质量、安全、费用等隐患也为权力寻租等腐败行为提供了土壤。因此为进一步强化PPP项目的建设管理,厅建管处会同省交通咨询公司和省公路局在国省道建设管理调研的基础上形成了《关于加强普通国省干线公路PPP项目建设管理的指导意见》,以通过规范部分行为加强建设管理,利于项目质量、安全、费用、廉政等 

二、主要内容 

在起草过程中我们始终以《中华人民共和国招投标法》、《招投标法实施条例》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等6部委第25号令)、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)、《公路工程建设项目招标投标管理办法》(交通运输部令2015年第24号)、《收费公路政府和社会资本合作操作指南(试行)》(交办财审〔2015〕192号)等文件为依据,同时借鉴了兄弟省份的有关制度。本次起草的意见主要内容如下: 

(一)明确了有关基本建设流程 

强调原有基建流程不得缺失的基础上增加PPP项目的主要流程与规定。 

(二)明确的PPP公路项目的招标的前置条件 

考虑我省普通国省道项目基本上都是政府付费的非经营性项目且设计施工市场较为成熟,起草过程中因此不把过多的风险转嫁政府或投资人,多考虑在初步设计后开始投资人的采购主要如下: 

(1)若由社会资本方承担设计任务项目初步设计应当由实施机构或政府指定机构负责完成,社会资本方的建设管理工作从施工图设计开始 

(2)若社会资本方不承担设计任务但承担施工任务,项目初步和施工图设计应当由实施机构或政府指定机构负责完成社会资本方的建设管理工作从施工图设计批复后开始。 

(3)若社会资本人仅承担投资人不承担设计施工任务,项目工可报告应当由实施机构或政府指定机构负责完成实施机构根据实际情况可在工可或初步设计或施工图设计批复后开始社会资本方的选择。 

(三)明确了两标并一标的使用条件 

由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工以及工程有关的重要设备、材料等采购的按照《中华人民共和国招标投标法》及《招投标法实施条例》规定,必须通过招标方式选择社会资本方 

PPP项目社会资本方不具备工程、货物或服务所要求的相应资质的项目或采用竞争性谈判方式选择社会资本方的PPP项目,其工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的应当依法进行招标。 

(四)明确了采购流程 

明确了采购流程采购备案机构,公示内容合同基础版本的采用等 

(五)明确建设管理机构有关要求 

1、对于项目建设管理机构进行了明确对于项目公司严格按《江西省公路水运工程项目建设管理机构设置及人员配备管理办法(试行)》(赣交基建字〔2014〕108号)配备相应的管理力量。明确规定项目公司与施工项目部人员不得重叠不得随意交叉任职。 

2、明确了项目公司中社会资本方和政府出资人代表的职责划分加强项目政府出资人对项目的管控,对项目涉及工程变更、技术标准、功能、质量、安全及资金支付等事项进行独立签认具有一票否决的权力。具体内容及细节在投资协议、项目合作合同或项目公司章程等文件中明确 

(六)加强监理管理 

对PPP项目监理工作提出了要求:一是监理服务原则上必须由项目实施机构或政府指定的管理机构遴选二是监理单位资质等级宜在相应公路项目规定的资质等级上提高一个资质等级;三是PPP项目不得委托项目公司单独对监理工作日常管理四是监理费用由实施机构或政府指定管理机构支付给监理单位,不得由项目公司支付. 

(七)明确有关建设管理规定 

强调了质量安全监督、造价管理、档案管理、设计变更管理、施工许可管理、市场管理、交竣工验收等有关规定的执行